2023年下半年起稳定币快速增长，多国纷纷出台相关法案

2025-06-08 06:01 loading...

沈建光系京东集团首席经济学家，是中国首席经济学家论坛理事，朱太辉

2023年下半年开始后，稳定币进入了快速增长的轨道，当下其市场规模已超过2300亿美元，持有稳定币的活跃账户超过2.5亿个，它与传统支付机构、银行体系等迅速融合，已然成为全球金融创新发展的趋势性力量。与此同时，各国顺应形势，积极支持本国稳定币发展，欧盟出台了规范稳定币创新发展的法案，日本出台了规范稳定币创新发展的法案，新加坡出台了规范稳定币创新发展的法案，阿联酋出台了规范稳定币创新发展的法案，香港出台了规范稳定币创新发展的法案，2025年以来英国宣布了相关立法计划，2025年以来澳大利亚宣布了相关立法计划，2025年以来韩国等10多个主要国家宣布了相关立法计划，稳定币在全球的市场认可度在快速提升，稳定币在全球的政策认可度在快速提升。特别是，近日美国“GENIUS法案”在参议院通过，其最终获得国会通过的概率大幅提高，这将进一步推动稳定币市场发展。近日花旗银行预测显示，在乐观情景下，到2030年稳定币市场规模将达3.7万亿美元，它会成为影响全球货币金融格局的关键力量。

国内对稳定币的认识存在不少误区，这些误区既涉及稳定币的功能定位，又涉及稳定币的稳定属性，还涉及稳定币与央行数字货币的关系，甚至涉及稳定币对货币主权、货币国际化和非法金融活动的影响，这导致在发展离岸或者在岸人民币稳定币时缺乏政策共识。接下来，要尽快弄清楚这些认识误区，全面且客观地认识稳定币的功能属性，认识稳定币的战略价值，稳妥地推进离岸人民币稳定币的发展，为境内人民币稳定币的发展打下基础，同时为人民币国际化提供新的动力。

误区一：将稳定币等同于一般加密资产

在有关稳定币的探讨里，一些看法笼统地把稳定币等同于加密货币，觉得稳定币全然去中心化，价格波动极大，缺少价值支撑，风险过高。从概念定义来讲，加密货币是借助分布式账本技术或其他类似技术记录的，以数字化形态呈现的价值，给予持有者持有、使用的权力以及经济权利。加密货币有多种类型，稳定币是其中较为特殊的一类，它在功能属性方面，与比特币、以太坊、狗狗币等一般意义上的加密货币存在很大差异，在治理机制方面也是如此。

从功能属性方面来看，这一认识欠缺对加密资产的结构性认知。具体来讲，加密资产涵盖五类具体类型，其中包括央行数字货币，稳定币，这里主要指法币支持的稳定币，金融产品，现实世界资产代币化即RWA，无链外资产支持的代币，比如比特币、以太币，还有迷因币，像特朗普币、狗狗币。其中，稳定币尤其是法币支持型稳定币，具备法定货币的稳定性与可信性特征，拥有区块链赋予加密资产的去中心化、全球性、透明度、高效率等优势。历史上，稳定币虽出现过币值跌破承诺面值的时刻以及一些风险事件，但整体稳定，且随着发行管理机制和各国监管体系的完善，稳定币币值的稳定性日益提高。

从交易治理来看，这一认识也没有分析稳定币背后的技术差异。比特币、以太坊等加密资产的发行交易，依赖工作量证明（PoW）、权益证明（PoS）等共识算法。这些加密资产是完全去中心化的。其价格完全由市场供需双方来确定。而USDC、USDT等稳定币，大都由发行机构中心化发行（去中心化稳定币占比少，由协议和智能合约管理）。稳定币的价值通过发行者的资产储备来证明（稳定币背后支持资产的信息披露和审计报告等）。发行方保留冻结异常账户、调整智能合约参数的权力。所以稳定币具有半中心化的治理特征。美国的《GENIUS法案》提出要求，稳定币发行商要拥有技术能力，从而能够遵守合法命令，这些命令包括扣押、冻结、销毁稳定币，或者阻止已发行稳定币的转移。

稳定币与比特币等狭义加密资产存在实质性差异，欧盟将一般性加密资产认定为金融资产（如证券），日本将一般性加密资产认定为金融资产（如证券），新加坡将一般性加密资产认定为金融资产（如证券），阿联酋将一般性加密资产认定为金融资产（如证券），香港将一般性加密资产认定为金融资产（如证券），美国正在制定稳定币、加密资产法案，其将一般性加密资产认定为金融资产（如证券），将稳定币视为支付工具（支付性稳定币），并制定了或适用了完全不同的监管法规。

误区二：稳定币价值并不稳定

在稳定币的发展历程中，出现过几次价值脱锚的风险事件，2017年4月，美元稳定币USDT的价格曾低至0.92美元，2022年5月，算法稳定币TerraUSD（UST）崩盘，2023年，美元稳定币USDC的价格因硅谷银行倒闭而骤降至0.87美元以下，当时USDC约400亿美元储备中有33亿美元存于硅谷银行，其他规模较小的稳定币价格也常有跌至承诺价值之下的情形。对此一些观点觉得稳定币并非稳定这一观点的背后是对稳定币稳定机制认识不足也是对储备资产管理认识不足。

首先，要客观认识稳定币的不同类型以及其稳定表现。稳定币按照背后的价值支撑划分，可分为四大类。其中包括法定货币支持型稳定币，比如USDC、USDT。还有加密货币支持型稳定币，例如DAI。另外有金银和大宗商品等实物支持型稳定币，像PAXG。最后是算法稳定币。从价格稳定性方面来看，算法稳定币若缺乏资产支持则稳定性最低，加密货币的稳定性处于中间水平，法币稳定币和实物稳定币的稳定性是最高的。当下发行量以及交易量最大的稳定币是法币稳定币，其在市场中的占比超过了95%。基于此情况来说，大部分稳定币背后实际上是有法定货币或者资产作为支持的，所以是稳定的，而相对不稳定的则是算法稳定币。正因为这个原因，在各个国家的监管法规当中，其中涵盖美国的《GENIUS法案》，都没有把算法稳定币归入监管认可的范围之内。

其次，稳定币发行人持续改进储备资产的透明度与稳定性。规模最大的稳定币USDT，其透明度长期饱受争议。近期，伴随各国监管政策的制定与实施，它们聘请了首席财务官，还宣布聘请全球会计事务所对储备资产展开规范审计，在透明度方面取得了显著进展。规模第二大的稳定币USDC，在透明度方面堪称行业典范，在合规性方面也是行业典范，其发行机构Circle，每月都会接受独立审计机构的储备资产审查，每周都会披露储备资产的结构状况等。此外，Circle倡议构建“代币资本充足框架”（TCAF），该框架采用动态风险敏感模型，从压力测试储备和利益相关方意见入手，同时考虑区块链网络性能和网络安全等技术风险，其要求超过巴塞尔协议Ⅲ对银行提出的资本充足率要求。两家头部稳定币发行人在透明度、合规性、稳定性机制建设方面的做法，受到了整个稳定币市场的追随。

此外，各国针对稳定币发行人经营管理的监管机制也在加快完善。2022年以来，日本发布了稳定币监管法案，欧盟发布了稳定币监管法案，阿联酋发布了稳定币监管法案，新加坡发布了稳定币监管法案，香港发布了稳定币监管法案，这些国家/地区都从牌照准入方面，对稳定币发行人做出了明确要求，都从经营管理方面，对稳定币发行人做出了明确要求，经营管理涉及发行人的业务范围、公司治理、资本、流动性和风险管理等，都从储备资产投资和客户兑付方面，对稳定币发行人做出了明确要求，都从反洗钱和反恐怖融资等方面，对稳定币发行人做出了明确要求，稳定币发行交易的监管框架越来越清晰完善。美国的《GENIUS法案》，为稳定币发行人设定了针对性的资本要求，为稳定币发行人设定了针对性的流动性要求，为稳定币发行人设定了针对性的风险管理要求，要求发行人每月提交经首席执行官和首席财务官认证的流动性报告，要求发行人每月提交经首席执行官和首席财务官认证的储备构成报告，要求发行人每年接受审计。监管框架得到完善并实施，为稳定币的稳定性提供了额外保障。

误区三：稳定币与央行数字货币存在冲突

法币稳定币是由市场机构推动的法币代币化，发行后主要用于加密资产的交易结算以及实体跨境贸易支付，并且交易是去中心化的，央行数字货币是各国央行推出的法币代币化，整体是基于集中式数据库架构进行发行管理。为此，一些观点觉得，稳定币的运用会抑制央行数字货币的运用，稳定币具有“去中心化”特性，这与各国央行对支付体系的集中化管理相冲突，而这种观点是对两者互补性和共存性认识不足。

法币稳定币和央行数字货币的使用场景有显著互补性。各国推出的零售型央行数字货币，比如数字人民币，其应用场景主要在国内生活缴费领域，在餐饮服务领域，在交通出行领域，在购物消费领域，以及政务服务等领域。一些国家还推出了用于金融机构之间结算的批发型央行数字货币。稳定币未来主要应用于跨境B2B结算，应用于离岸市场流通，应用于加密资产交易，应用于DeFi生态，其交易去中心化，具有“支付即结算”（交易支付的同步交收PvP）的特点，在跨境支付的成本和效率方面，较当前的银行跨境支付结算体系具有明显优势。现有的银行跨境汇款，结算通常需要长达5个工作日，跨境汇款的平均成本率在6.35%左右，这是世界银行的数据，而基于稳定币的跨境支付，基本上实施实时结算，最长结算时间不会超过1个小时，并且很多高性能区块链发送稳定币的平均成本在1美元以下。更为重要的是，各国中央银行有着目标使命，那就是通过货币政策调控来维持物价稳定，实现经济平稳较快增长等，其目标使命并非是要让央行货币（央行数字货币）的发行流通数量达到最大化。

同时，稳定币去中心化特性与央行数字货币的管理模式能够共存。在技术架构方面，当下我国数字人民币对背后的系统进行了分层处理，核心系统运用中心化的传统架构来达成高性能，并且采用分布式账本在确权登记时确保中央银行与商业银行对央行数字货币权属信息的一致性，这就是在探索中心化管理与去中心化账本的协同。2022年10月，香港金管局与BIS创新中心合作推出了Aurum项目，这是一个央行数字货币与稳定币混合运行的数字货币体系，在业务运行方面，该体系在批发层建立了两种不同类型的代币，一种是中介CBDC，即央行的直接负债，另一种是由CBDC支持的稳定币，其支持资产CBDC由央行持有，同时，香港金管局也在积极探索去中心化交易的稳定币与集中化管理的央行数字货币共同运行的模式。

此外，当前主要国家的政策导向已转变为支持稳定币和央行数字货币一同发展。一方面，按照国际清算银行（BIS）2024年的调查统计，当下世界各国对央行数字货币的兴趣显著提高，进行探索实验的国家和地区已达100个左右。另一方面，欧盟发布了稳定币、加密货币的监管法规，阿联酋发布了稳定币、加密货币的监管法规，新加坡发布了稳定币、加密货币的监管法规，香港发布了稳定币、加密货币的监管法规，2025年世界主要国家支持稳定币、加密货币合规创新发展的立法进程明显加快，英国宣布了制定稳定币、加密货币法案的计划，澳大利亚宣布了制定稳定币、加密货币法案的计划，日本宣布了制定稳定币、加密货币法案的计划，韩国宣布了制定稳定币、加密货币法案的计划，土耳其宣布了制定稳定币、加密货币法案的计划，阿根廷宣布了制定稳定币、加密货币法案的计划，尼日利亚宣布了制定稳定币、加密货币法案的计划。由此能够看出，各国的政策主要方向已经转变，转向支持稳定币，支持加密货币，支持央行数字货币的融合发展。

误区四：稳定币有损国内货币主权

稳定币交易有着明显的去中心化、全球化特性，一些看法觉得稳定币的发展会致使国内主权货币被替代，让央行货币政策调控能力变弱。这种观点是对稳定币使用管理、货币政策调控的认知不准确，不管是从发展历史来讲，还是从政策实践来看，其背后的担忧并不存在，或者能够通过制度设计消除。

对于货币主权替代，可通过限制稳定币在境内的使用来解决，还可通过稳定币储备资产管理来解决。对于一些国家，特别是小型国家而言，其他国家法币稳定币在本国境内大规模使用，的确会对本币的流通使用产生挤出效应。在发行稳定币的过程中，为限制美元稳定币等外币稳定币对境内本币流通支付造成冲击，欧盟和阿联酋等国家或地区的监管法案做出了针对性安排，比如限制或禁止外币稳定币在国内交易支付中使用。同时，在稳定币的储备资产管理方面，各国存在共性监管要求。本币稳定币发行人要把储备资金托管在本国或地区的金融机构。并且，储备资金要投资于本币计价的资产。比如，美国《GENIUS法案》有明确要求。稳定币储备金的投资范围主要是美国的美元资产。这些资产包含美元现金、短期美国国债、美联储票据、货币市场基金以及中央银行存款等。这既避免了货币替代风险，也降低了货币主权替代风险。

货币政策调控受到了冲击，这个问题可以通过渐进式发展稳定币来解决，也可以通过央行公开市场操作来解决。在发行方面，欧盟《加密资产市场监管法案》（MiCA）有要求，目的是缓解短时间内稳定币快速发展给已有货币体系和货币政策带来的冲击，单个资产参考代币（ART）的日交易量不得超过500万欧元，电子货币代币（EMT）的日交易量也不得超过500万欧元，并且当ART、EMT的市场价值超过5亿欧元时，发行人需要向监管机构报告，还要满足额外的要求。在使用方面，推进路径可以是“先离岸，后在岸，最后境内”，就像阿联酋那样，先限定“适格人群”使用，之后再逐步放开使用人群，先限定金融交易支付等局部使用场景，随后不断放开使用场景。此外，从欧洲美元、石油美元的发展历程来看，美元全球化后仍受美联储货币政策调控的影响，法币稳定币背后的储备资产以本币计价，在本国交易，仍受本国央行货币政策调控影响，并且央行能够在公开市场操作中纳入本币稳定币。

误区五：稳定币不利于本币国际化

这一观点主要是针对人民币国际化提出的。当下我国积极推动人民币跨境支付系统（CIPS系统）发展，同时促使CIPS与多边央行数字货币桥（mBridge）项目相互融合，将此作为推进人民币国际化的关键渠道，目前CIPS的参与机构已涵盖185个国家和地区。为此，有观点觉得，人民币稳定币的发行交易对CIPS系统的发展没有好处，对人民币国际化的推进也没有好处。但这种观点看起来对，实际上不对，是对稳定币在推动货币国际化方面的作用认识不准确。

一方面，人民币国际化要有突破性发展，这需要把人民币稳定币当作新引擎。近些年来，有诸多措施提供支持，比如推广CIPS，扩大本币互换协议，提升人民币在一带一路投资贸易中的使用等，在此情况下，人民币在全球支付中的占比上升至第四位，然而，其市场份额（2024年12月份为3.75%）与美元（49.12%）相比存在较大差距，尤其是在非中国企业参与的国际支付中，人民币的使用较少。稳定币具备天然的全球化特性，截至2025年5月，在过去12个月里，稳定币的交易规模达到了7万亿美元（调整前是33.2万亿美元），交易数量达到了14万亿笔（调整前为51万亿笔），2024年其交易规模超过了VISA与万事达支付规模之和，正逐步成为跨境交易支付的主要方式。积极推进人民币稳定币在跨境贸易里的使用，积极推进人民币稳定币在国际结算中的使用，这将是人民币国际化的重要抓手，并且它与通过拓展CIPS应用来推进人民币国际化并不冲突。

同时，人民币稳定币发展对降低央行数字货币桥面临的不确定性有帮助。数字人民币能够借助多边数字货币桥实现跨境支付，进而提升人民币的国际化水平。在2024年6月，它已步入最小可行化产品（MVP）阶段。BIS退出了“数字货币桥”项目，转而支持美欧央行主导的Agora项目，在这种情况下，“数字货币桥”的发展前景存在一定的不确定性。通过人民币稳定币来提高人民币在国际支付结算中的占比，这有助于弥补数字人民币在离岸场景渗透不足的短板，也有助于弥补央行数字货币桥发展推广面临的不确定性。

误区六：稳定币会加剧非法金融活动风险

稳定币是基于区块链来发行和交易的，它具有去中心化的特点，具有全球化的特点，具有匿名性的特点，具有交易不可撤销性等特点，并且链桥技术加强了不同区块链之间的互联互通，这使得洗钱者能够更容易地隐藏自己的身份，也能够更容易地隐藏资金来源。所以，一些观点认为稳定币会加大洗钱、资本外逃等非法金融活动的风险。这些认识有些过时，没有很好地跟上加密货币领域反洗钱技术的发展步伐，也没有很好地跟上加密货币领域反洗钱等监管制度的发展步伐。

区块链技术能用于监测稳定币资金交易的流向。自加密货币推出后，就有机构和专家在研究设计加密资产的表达模式，目的是在加密数字货币表达式里记录数字货币转移交易的过程信息。早在2019年，BIS的研究就指出，对于基于区块链和分布式账本的稳定币和加密货币交易，金融监管部门可将区块链和分布式账本技术用于金融监管，对稳定币与加密货币实施“嵌入式监管”。此外，一些国家还在探索推进区块链重点节点监管以及治理社区监管。

此外，当前一些区块链技术企业已开发出多节点数据加密处理技术，该技术能保证资本安全，还能利用分布式数据管理系统，对资本的具体流向、变化进行实时统计、分析，追踪资金从来源到目的地的过程，揭示资金的来源、去向以及其间的连接，这些技术完全可用于稳定币交易的反洗钱及非法金融活动监管中。2024年8月，波场区块链（TRON）、稳定币USDT以及TRM一同创立了T3金融犯罪防范联盟（T3 FCU），在2024年，该联盟与各国执法部门协作，冻结了超1.3亿美元的加密货币非法活动收益。

全球反洗钱和非法金融活动监管制度也在快速完善。全球金融行动特别工作组（FATF）针对稳定币、加密资产交易中的潜在洗钱风险，更新了《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准：FATF建议》，明确把稳定币与加密货币（虚拟资产）活动和服务提供商（VASP）纳入反洗钱与反恐怖融资国际标准，将虚拟资产一次性交易进行客户尽职调查的起点定位1000欧元/美元，还要求把“旅行规则”（Travel Rule）的适用扩展到虚拟资产的产品和服务中。同时，欧盟提出了针对性的反洗钱反恐怖融资监管方案，日本提出了针对性的反洗钱反恐怖融资监管方案，新加坡提出了针对性的反洗钱反恐怖融资监管方案，香港也提出了针对性的反洗钱反恐怖融资监管方案，欧盟的《资金转移条例》要求，加密货币服务账户之间任何数量的加密货币转移，都需要遵循“旅行规则”。美国《GENIUS法案》针对稳定币交易，提出了具体的反洗钱合规要求，还要求发行商拥有相关技术能力，比如具备扣押稳定币非法交易的能力，具备冻结稳定币非法交易的能力，具备阻止稳定币非法交易的能力。